中國人民銀行4月2日發(fā)布消息稱,為完善我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架,明確系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管要求,人民銀行會同銀保監(jiān)會起草了《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定(試行)(征求意見稿)》(以下簡稱《附加監(jiān)管規(guī)定》),主要對資本和恢復(fù)處置計劃方面作出要求。
近年來監(jiān)管不斷完善系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的制度建設(shè)。2018年11月,人民銀行聯(lián)合監(jiān)管部門發(fā)布了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》,確立了中國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)測、監(jiān)管和風(fēng)險處置的總體制度框架。2020年9月,人民銀行印發(fā)了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》,于當(dāng)年11月1日開始施行,以并表為基礎(chǔ),按照全面、持續(xù)、穿透的原則,對非金融企業(yè)投資控股形成的金融控股公司依法準(zhǔn)入并實(shí)施監(jiān)管,規(guī)范金融控股公司的經(jīng)營行為。同年9月30日,人民銀行、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布,對我國的全球系統(tǒng)重要性銀行TLAC達(dá)標(biāo)要求、TLAC構(gòu)成及合格工具標(biāo)準(zhǔn)、扣減規(guī)則等方面予以明確。12月3日,由人民銀行會同銀保監(jiān)會制定的《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》(銀發(fā)〔2020〕289號,以下簡稱《評估辦法》)正式發(fā)布,旨在完善我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架,建立系統(tǒng)重要性銀行評估與識別機(jī)制。
中國民生銀行首席研究員溫彬、研究員黃鴻星指出,這是繼2021年1月1日實(shí)施《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》后,我國在完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架、有序推進(jìn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中邁出的重要“第二步”,以此為基礎(chǔ),人民銀行將會同銀保監(jiān)會認(rèn)真開展評估工作,及時發(fā)布我國系統(tǒng)重要性銀行名單、出臺差異化監(jiān)管實(shí)施方案,盡快達(dá)成“四步走”目標(biāo),率先實(shí)現(xiàn)對銀行類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的宏觀審慎管理。
《附加監(jiān)管規(guī)定》是系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的一般性框架,既考慮了系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的國際慣例,也結(jié)合了我國銀行業(yè)的特點(diǎn)和實(shí)際監(jiān)管需要,為確定不同組別和類型系統(tǒng)重要性銀行的具體監(jiān)管方案奠定基礎(chǔ)。《附加監(jiān)管規(guī)定》分為總則、附加監(jiān)管要求、恢復(fù)與處置計劃、審慎監(jiān)管、附則等五章,共二十二條。
一、明確立法目的和工作機(jī)制
明確系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管要求,加強(qiáng)宏觀審慎管理。人民銀行負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性銀行基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管,會同銀保監(jiān)會提出附加監(jiān)管要求,牽頭銀保監(jiān)會等單位組建危機(jī)管理小組,組織審查系統(tǒng)重要性銀行恢復(fù)與處置計劃,開展可處置性評估。附加監(jiān)管不取代銀保監(jiān)會的日常監(jiān)管職責(zé)。
二、明確附加監(jiān)管要求
借鑒國際經(jīng)驗,建立附加資本、附加杠桿率、流動性、大額風(fēng)險暴露等附加監(jiān)管指標(biāo)體系。
1.附加資本要求:系統(tǒng)重要性銀行在滿足最低資本要求、儲備資本和逆周期資本要求基礎(chǔ)上,還應(yīng)滿足一定的附加資本要求,由核心一級資本滿足。
參評銀行某一具體指標(biāo)的得分是其該指標(biāo)數(shù)值除以所有參評銀行該指標(biāo)的總數(shù)值,然后用所得結(jié)果乘以10000后得到以基點(diǎn)計的得分。各指標(biāo)得分與相應(yīng)權(quán)重的乘積之和,即為該參評銀行的系統(tǒng)重要性得分。
基于這一打分標(biāo)準(zhǔn),系統(tǒng)重要性銀行分為五組,并有不同附加資本要求。
第一組:100分至299分。加0.25個百分點(diǎn)附加資本;
第二組:300分至449分。加0.5個百分點(diǎn)附加資本;
第三組:450分至749分。加0.75個百分點(diǎn)附加資本;
第四組:750分至1399分。加1個百分點(diǎn)附加資本;
第五組:1400分以上。加1.5個百分點(diǎn)附加資本。
《附加監(jiān)管規(guī)定》指出,若銀行同時被認(rèn)定為我國系統(tǒng)重要性銀行和全球系統(tǒng)重要性銀行,附加資本要求不疊加,采用二者孰高原則確定。
金融監(jiān)管研究院院長孫海波分析指出,從國內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和規(guī)模分布看,系統(tǒng)重要性銀行絕大部分都處于第二組和第三組。第四組和第五組銀行本身也能達(dá)到國際系統(tǒng)重要性銀行。那么國際系統(tǒng)重要性銀行也有自身的額外資本要求,而且新出的TLAC要求更高,雖然損失吸收和資本不是一個概念,但國內(nèi)基本重疊。所以資本要求主要是0.5個百分點(diǎn)和0.75百分點(diǎn)為主,對銀行的影響非常小。
溫彬認(rèn)為,從國際比較來看,附加資本要求水平適中,符合我國銀行業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)經(jīng)營、防風(fēng)險實(shí)際需要?!栋腿麪枀f(xié)議Ⅲ》對系統(tǒng)重要性銀行提出的附加資本要求是1%-3.5%,但由于目前沒有機(jī)構(gòu)進(jìn)入3.5%這組,2020年摩根大通也退出2.5%這組,因此實(shí)際范圍為1%-2%。英國審慎管理局(PRA)對資產(chǎn)在一定規(guī)模之上的圍欄銀行(Ringfenced Banks)設(shè)定的資本緩沖要求則是0-3%。英國目前有四家銀行被評為全球系統(tǒng)重要性銀行(G-SIBs),按照所處的檔次,自2021年1月1日開始被要求滿足不同的附加資本緩沖要求,分別是匯豐2%、巴克萊1.5%、桑坦德1%、渣打1%。我國《征求意見稿》只有對第四組、第五組銀行才會有1%及以上的附加資本要求,附加資本要求水平低于英國的標(biāo)準(zhǔn)。與歐盟對其他系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(O-SIIs)0-2%的附加資本要求相比,《附加監(jiān)管規(guī)定》的附加資本要求水平也相對略低。
2.資本約束機(jī)制:系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)建立資本內(nèi)在約束機(jī)制,提高資本內(nèi)生積累能力,切實(shí)發(fā)揮資本對業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)和約束作用。人民銀行、銀保監(jiān)會在整體資本管理框架下,根據(jù)系統(tǒng)重要性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況和風(fēng)險情況,結(jié)合壓力測試結(jié)果,定期對其資本狀況進(jìn)行全面評估,前瞻性、針對性地評估銀行在壓力情景下可能出現(xiàn)的資本缺口,并將評估結(jié)果作為提出資本監(jiān)管要求的重要參考。
3.附加杠桿率要求:系統(tǒng)重要性銀行在滿足杠桿率要求的基礎(chǔ)上,應(yīng)額外滿足附加杠桿率要求。附加杠桿率要求為其附加資本要求的50%,由一級資本滿足。
4.流動性和大額風(fēng)險暴露要求:人民銀行會同銀保監(jiān)會基于對實(shí)質(zhì)性風(fēng)險的判斷,對高得分組別系統(tǒng)重要性銀行的流動性和大額風(fēng)險暴露進(jìn)行評估,根據(jù)評估結(jié)果提出附加監(jiān)管要求,報國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會審議后實(shí)施。
三、明確恢復(fù)與處置計劃要求
將恢復(fù)計劃與處置計劃(又稱“生前遺囑”)作為系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管的一項重要工具。恢復(fù)計劃需詳細(xì)說明銀行如何從早期危機(jī)中恢復(fù),確保能在滿足事先設(shè)定的觸發(fā)條件后啟動和執(zhí)行。處置計劃需詳細(xì)說明銀行如何在無法持續(xù)經(jīng)營時安全、快速、有效處置,保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷,避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。在制定計劃時,系統(tǒng)重要性銀行要全面梳理重要實(shí)體、關(guān)鍵業(yè)務(wù)和自救資源,增加總損失吸收能力的要求,保障機(jī)構(gòu)擁有充足的自救資源。通過恢復(fù)與處置計劃的制定和審查,系統(tǒng)重要性銀行要全面梳理風(fēng)險領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),提高透明度、降低復(fù)雜性,提高自救能力,防范“大而不能倒”風(fēng)險。
今年2月銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行保險機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置計劃實(shí)施暫行辦法(征求意見稿)》,適用范圍門檻更低。此次央行專門針對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu),單獨(dú)要求恢復(fù)和處置計劃。
四、明確審慎監(jiān)管要求
明確系統(tǒng)重要性銀行的信息報送、風(fēng)險數(shù)據(jù)加總和公司治理要求,建立監(jiān)管合作與信息共享機(jī)制。通過實(shí)施附加監(jiān)管,加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)測分析、并表監(jiān)管和壓力測試,評估信貸集中度、復(fù)雜性、業(yè)務(wù)擴(kuò)張速度等關(guān)鍵指標(biāo),強(qiáng)化事前預(yù)警。人民銀行可直接向系統(tǒng)重要性銀行作出風(fēng)險提示,與銀行的董事、高級管理人員進(jìn)行監(jiān)管談話,商銀保監(jiān)會對銀行提出整改要求,并建議銀保監(jiān)會采取審慎監(jiān)管措施。